國務院辦公廳轉發國家發展改革委、财政部

《關于規範實施政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)

新機制的指導意見》的通知(zhī)

國辦函〔2023〕115号

各省、自(zì)治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

國家發展改革委、财政部《關于規範實施政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)新機制的指導意見》已經國務院同意，現(xiàn)轉發給你(nǐ)們，請(qǐng)認真貫徹落實。

國務院辦公廳　　　　　 

2023年11月3日　　　　　

（此件公開(kāi)發布）

關于規範實施政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)

新 機 制 的 指 導 意 見

國家發展改革委　财政部

政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)（PPP）實施近十年來(lái)，一定程度上(shàng)起到(dào)了(le)改善公共服務、拉動有效投資的作(zuò)用(yòng)，但(dàn)在實踐中也(yě)出現(xiàn)了(le)一些(xiē)亟待解決的問題。爲貫徹落實黨中央、國務院決策部署，進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民間投資活力，現(xiàn)就規範實施政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)新機制（簡稱新機制）提出如下(xià)指導意見。

一、準确把握新機制的總體要求

以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想爲指導，深入貫徹黨的二十大(dà)精神，堅持穩中求進工(gōng)作(zuò)總基調，完整、準确、全面貫徹新發展理(lǐ)念，加快(kuài)構建新發展格局，着力推動高(gāo)質量發展，統籌發展和(hé)安全，規範實施政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)新機制，充分發揮市場機制作(zuò)用(yòng)，拓寬民間投資空(kōng)間，堅決遏制新增地方政府隐性債務，提高(gāo)基礎設施和(hé)公用(yòng)事(shì)業項目建設運營水(shuǐ)平，确保規範發展、陽光運行。

（一）聚焦使用(yòng)者付費項目。政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)項目應聚焦使用(yòng)者付費項目，明(míng)确收費渠道(dào)和(hé)方式，項目經營收入能(néng)夠覆蓋建設投資和(hé)運營成本、具備一定投資回報(bào)，不因采用(yòng)政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)模式額外(wài)新增地方财政未來(lái)支出責任。政府可在嚴防新增地方政府隐性債務、符合法律法規和(hé)有關政策規定要求的前提下(xià)，按照一視(shì)同仁的原則，在項目建設期對(duì)使用(yòng)者付費項目給予政府投資支持；政府付費隻能(néng)按規定補貼運營、不能(néng)補貼建設成本。除此之外(wài)，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用(yòng)性付費等任何方式，使用(yòng)财政資金(jīn)彌補項目建設和(hé)運營成本。

（二）全部采取特許經營模式。政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)應全部采取特許經營模式實施，根據項目實際情況，合理(lǐ)采用(yòng)建設—運營—移交（BOT）、轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計(jì)—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等具體實施方式，并在合同中明(míng)确約定建設和(hé)運營期間的資産權屬，清晰界定各方權責利關系。

（三）合理(lǐ)把握重點領域。政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)應限定于有經營性收益的項目，主要包括公路、鐵(tiě)路、民航基礎設施和(hé)交通樞紐等交通項目，物流樞紐、物流園區(qū)項目，城(chéng)鎮供水(shuǐ)、供氣、供熱、停車場等市政項目，城(chéng)鎮污水(shuǐ)垃圾收集處理(lǐ)及資源化利用(yòng)等生态保護和(hé)環境治理(lǐ)項目，具有發電功能(néng)的水(shuǐ)利項目，體育、旅遊公共服務等社會(huì)項目，智慧城(chéng)市、智慧交通、智慧農(nóng)業等新型基礎設施項目，城(chéng)市更新、綜合交通樞紐改造等盤活存量和(hé)改擴建有機結合的項目。

（四）優先選擇民營企業參與。要堅持初衷、回歸本源，最大(dà)程度鼓勵民營企業參與政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)新建（含改擴建）項目，制定《支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下(xià)簡稱清單，見附件）并動态調整。市場化程度較高(gāo)、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計(jì)民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上(shàng)不低(dī)于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自(zì)然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。對(duì)清單所列領域以外(wài)的政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)項目，可積極鼓勵民營企業參與。外(wài)商投資企業參與政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)項目按照外(wài)商投資管理(lǐ)有關要求并參照上(shàng)述規定執行。

（五）明(míng)确管理(lǐ)責任分工(gōng)。國家發展改革委要牽頭做好(hǎo)特許經營模式推進工(gōng)作(zuò)，切實加強政策指導。地方各級人民政府要切實負起主體責任，規範推進本級政府事(shì)權範圍内的特許經營項目。地方各級人民政府可依法依規授權有關行業主管部門(mén)、事(shì)業單位等，作(zuò)爲特許經營項目實施機構（以下(xià)簡稱項目實施機構），負責特許經營方案編制、特許經營者選擇、特許經營協議(yì)簽訂、項目實施監管、合作(zuò)期滿移交接收等工(gōng)作(zuò)。地方各級發展改革部門(mén)要發揮綜合協調作(zuò)用(yòng)，嚴格把關項目特許經營方案等有關内容，依法依規履行項目審批、核準或備案職責。各級财政部門(mén)要嚴格執行預算(suàn)管理(lǐ)制度，加強地方政府債務管理(lǐ)，加大(dà)财會(huì)監督力度，嚴肅财經紀律。

（六）穩妥推進新機制實施。把握好(hǎo)工(gōng)作(zuò)力度、節奏，2023年2月政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)項目清理(lǐ)核查前未完成招标采購程序的項目，以及後續新實施的政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)項目，均應按照本指導意見規定的新機制執行，不再執行2015年5月印發的《國務院辦公廳轉發财政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)模式指導意見的通知(zhī)》（國辦發〔2015〕42号）。

二、規範推進建設實施

（七）嚴格審核特許經營方案。對(duì)拟采取特許經營模式實施的項目，項目實施機構應參照可行性研究報(bào)告編寫規範，牽頭編制特許經營方案，并比照政府投資項目審批權限和(hé)要求，由有關方面履行審核手續，以合理(lǐ)控制項目建設内容和(hé)規模、明(míng)确項目産出（服務）方案。在審核特許經營方案時(shí)，要同步開(kāi)展特許經營模式可行性論證，對(duì)項目是否适合采取特許經營模式進行認真比較和(hé)論證；必要時(shí)可委托專業咨詢機構評估，提高(gāo)可行性論證質量。

（八）公平選擇特許經營者。項目實施機構應根據經批準的特許經營方案，通過公開(kāi)競争方式依法依規選擇特許經營者（含特許經營者聯合體，下(xià)同）。應将項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作(zuò)爲選擇特許經營者的重要評定标準，并高(gāo)度關注其項目管理(lǐ)經驗、專業運營能(néng)力、企業綜合實力、信用(yòng)評級狀況。選定的特許經營者及其投融資、建設責任原則上(shàng)不得調整，确需調整的應重新履行特許經營者選擇程序。根據國家有關規定和(hé)項目建設投資、運營成本、投資回收年限等，合理(lǐ)确定特許經營期限，充分保障特許經營者合法權益。特許經營期限原則上(shàng)不超過40年，投資規模大(dà)、回報(bào)周期長的特許經營項目可以根據實際情況适當延長，法律法規另有規定的除外(wài)。

（九）規範簽訂特許經營協議(yì)。項目實施機構與特許經營者應在法律地位平等、權利義務對(duì)等的基礎上(shàng)簽訂特許經營協議(yì)。需成立項目公司的，項目實施機構應當與特許經營者簽訂協議(yì)，約定其在規定期限内成立項目公司，并與項目公司簽訂特許經營協議(yì)。特許經營協議(yì)應明(míng)确項目實施範圍、産出（服務）質量和(hé)标準、投資收益獲得方式、項目風(fēng)險管控、協議(yì)變更、特許經營期限等内容，約定雙方的權利、義務和(hé)責任。

（十）嚴格履行投資管理(lǐ)程序。對(duì)政府采用(yòng)資本金(jīn)注入方式給予投資支持的特許經營項目，應按照《政府投資條例》有關規定履行審批手續；對(duì)由社會(huì)資本方單獨投資的項目，應按照《企業投資項目核準和(hé)備案管理(lǐ)條例》有關規定履行核準或備案手續。規範履行項目調整程序，完成審批、核準或備案手續的項目如發生變更建設地點、調整主要建設内容、調整建設标準等重大(dà)情形，應報(bào)請(qǐng)原審批、核準機關重新履行項目審核程序，必要時(shí)應重新開(kāi)展特許經營模式可行性論證和(hé)特許經營方案審核工(gōng)作(zuò)。特許經營項目法人确定後，如與前期辦理(lǐ)審批、用(yòng)地、規劃等手續時(shí)的項目法人不一緻，應依法辦理(lǐ)項目法人變更手續，項目實施機構應給予必要支持和(hé)便利。

（十一）做好(hǎo)項目建設實施管理(lǐ)。特許經營者應做深做實項目前期工(gōng)作(zuò)，嚴格按照有關規定優化工(gōng)程建設方案，合理(lǐ)安排工(gōng)期，有效控制造價，保障工(gōng)程質量，做好(hǎo)運營籌備。對(duì)地質條件複雜(zá)、施工(gōng)風(fēng)險較大(dà)、存在維修養護困難的項目，應完善勘察和(hé)施工(gōng)設計(jì)，強化建設風(fēng)險控制，防止項目爛尾。項目建成後，應依法依規及時(shí)組織竣工(gōng)驗收和(hé)專項驗收。需要試運行或試運營的項目，應在投入試運行或試運營前符合相應要求并取得試運行或試運營許可。

三、切實加強運營監管

（十二）定期開(kāi)展項目運營評價。項目實施機構應會(huì)同有關方面對(duì)項目運營情況進行監測分析，開(kāi)展運營評價，評估潛在風(fēng)險，建立約束機制，切實保障公共産品、公共服務的質量和(hé)效率。項目實施機構應将社會(huì)公衆意見作(zuò)爲項目監測分析和(hé)運營評價的重要内容，加大(dà)公共監督力度，按照有關規定開(kāi)展績效評價。

（十三）懲戒違法違規和(hé)失信行爲。如特許經營者存在違反法律法規和(hé)國家強制性标準，嚴重危害公共利益，造成重大(dà)質量、安全事(shì)故或突發環境事(shì)件等情形，有關方面應依法依規責令限期改正并予以處罰。對(duì)提供的公共産品、公共服務不滿足特許經營協議(yì)約定标準的，特許經營者應按照協議(yì)約定承擔違約責任。依法依規将項目相關方的失信信息納入全國信用(yòng)信息共享平台。

（十四）規範開(kāi)展特許經營協議(yì)變更和(hé)項目移交等工(gōng)作(zuò)。在特許經營協議(yì)有效期内，如确需變更協議(yì)内容，協議(yì)當事(shì)人應在協商一緻的基礎上(shàng)依法簽訂補充協議(yì)。特許經營期限屆滿或提前終止的，應按協議(yì)約定依法依規做好(hǎo)移交或退出工(gōng)作(zuò)，嚴禁以提前終止爲由将特許經營轉變爲通過建設—移交（BT）模式變相舉債；拟繼續采取特許經營模式的，應按規定重新選擇特許經營者，同等條件下(xià)可優先選擇原特許經營者。特許經營期限内因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的，同等條件下(xià)可優先選擇原特許經營者。對(duì)因特許經營協議(yì)引發的各類争議(yì)，鼓勵通過友好(hǎo)協商解決，必要時(shí)可根據争議(yì)性質，依法依規申請(qǐng)仲裁、申請(qǐng)行政複議(yì)或提起行政、民事(shì)訴訟，妥善處理(lǐ)解決。

（十五）建立常态化信息披露機制。項目實施機構應将項目建設内容、特許經營中标結果、特許經營協議(yì)主要内容、公共産品和(hé)公共服務标準、運營考核結果等非涉密信息，依托全國投資項目在線審批監管平台，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。特許經營者應将項目每季度運營情況、經審計(jì)的年度财務報(bào)表等信息，通過适當方式向社會(huì)公開(kāi)。

四、加大(dà)政策保障力度

（十六）加強組織實施。各地區(qū)要壓緊壓實主體責任，完善工(gōng)作(zuò)機制，精心組織實施。各有關部門(mén)要強化協同聯動，明(míng)确政策規定，加強實施監管。國家發展改革委要制定特許經營方案編寫大(dà)綱、特許經營協議(yì)範本和(hé)實施細則，指導各地區(qū)按照新機制要求依法合規、穩妥有序實施政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)項目，并會(huì)同有關方面及時(shí)修訂完善特許經營相關制度文(wén)件，營造良好(hǎo)制度環境。

（十七）做好(hǎo)要素保障和(hé)融資支持。支持在不改變項目地表原地類和(hé)使用(yòng)現(xiàn)狀的前提下(xià)，利用(yòng)地下(xià)空(kōng)間進行開(kāi)發建設，提高(gāo)土地使用(yòng)效率。支持依法依規合理(lǐ)調整土地規劃用(yòng)途和(hé)開(kāi)發強度，通過特許經營模式推動原有資産改造與轉型，提高(gāo)資産利用(yòng)效率。探索分層設立國有建設用(yòng)地使用(yòng)權，支持項目依法依規加快(kuài)辦理(lǐ)前期手續。鼓勵金(jīn)融機構按照風(fēng)險可控、商業可持續的原則，采用(yòng)預期收益質押等方式爲特許經營項目提供融資支持。積極支持符合條件的特許經營項目發行基礎設施領域不動産投資信托基金(jīn)（REITs）。

（十八）支持創新項目實施方式。鼓勵特許經營者通過技術創新、管理(lǐ)創新和(hé)商業模式創新等降低(dī)建設和(hé)運營成本，提高(gāo)投資收益，促進政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)項目更好(hǎo)實施。特許經營者在保障項目質量和(hé)産出（服務）效果的前提下(xià)，通過加強管理(lǐ)、降低(dī)成本、提升效率、積極創新等獲得的額外(wài)收益主要歸特許經營者所有。鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規範參與盤活存量資産，形成投資良性循環。

附件：支持民營企業參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）

附件

支持民營企業參與的特許經營新建

（含改擴建）項目清單

（2023年版）

一、應由民營企業獨資或控股的項目

（一）環保領域

1.垃圾固廢處理(lǐ)和(hé)垃圾焚燒發電項目

（二）市政領域

2.園區(qū)基礎設施項目

3.公共停車場項目

（三）物流領域

4.物流樞紐、物流園區(qū)項目

（四）農(nóng)業林(lín)業領域

5.農(nóng)業廢棄物資源化利用(yòng)項目

6.旅遊農(nóng)業、休閑農(nóng)業基礎設施項目

7.林(lín)業生态項目

（五）社會(huì)領域

8.體育項目

9.旅遊公共服務項目

二、民營企業股權占比原則上(shàng)不低(dī)于35%的項目

（一）環保領域

10.污水(shuǐ)處理(lǐ)項目

11.污水(shuǐ)管網項目

（二）市政領域

12.城(chéng)鎮供水(shuǐ)、供氣、供熱項目

（三）交通運輸領域

13.城(chéng)際鐵(tiě)路、資源開(kāi)發性鐵(tiě)路和(hé)支線鐵(tiě)路，鐵(tiě)路客貨運輸商業類、延伸類業務項目

14.收費公路項目（不含投資規模大(dà)、建設難度高(gāo)的收費公路項目）

15.低(dī)運量軌道(dào)交通項目

（四）物流領域

16.機場貨運處理(lǐ)設施項目

17.國家物流樞紐、國家骨幹冷鏈物流基地項目

（五）水(shuǐ)利領域

18.具有發電功能(néng)的小(xiǎo)型水(shuǐ)利項目

（六）新型基礎設施領域

19.智慧城(chéng)市、智慧交通、智慧農(nóng)業、智慧能(néng)源項目

20.數據中心項目

21.人工(gōng)智能(néng)算(suàn)力基礎設施項目

22.民用(yòng)空(kōng)間基礎設施項目

三、積極創造條件、支持民營企業參與的項目

（一）交通運輸領域

23.列入中長期鐵(tiě)路網規劃、國家批準的專項規劃和(hé)區(qū)域規劃的鐵(tiě)路項目

24.投資規模大(dà)、建設難度高(gāo)的收費公路等項目

25.城(chéng)市地鐵(tiě)、輕軌和(hé)市域（郊）鐵(tiě)路項目

26.民用(yòng)運輸機場項目

（二）能(néng)源領域

27.農(nóng)村電網改造升級項目

28.油氣管網主幹線或支線項目

29.石油、天然氣儲備設施項目

（三）水(shuǐ)利領域

30.具有發電功能(néng)的大(dà)中型水(shuǐ)利項目